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廖岷:监管金融科技无需另设机构 核心在于厘清职责

来源:新金融评论 2016-09-08 16:46 收藏

金融科技日新月异,让监管方显得越来越被动,同时也显得越来越重要。

廖岷:监管金融科技无需另设机构 核心在于厘清职责

金融科技的发展速度令人目眩。上周,全球四大银行——瑞银、德银、桑坦德和纽约梅隆银行宣布已经联手开发新的电子货币,而最近又有新闻称,全球第一笔使用区块链技术结算的贸易已经诞生,结算时长不足4小时(传统方式需要7-10天)。

金融科技日新月异,让监管方显得越来越被动,同时也显得越来越重要。近期,上海新金融研究院(SFI)学术委员、上海银监局局长廖岷撰文指出,金融科技越智能化、越技术化,越需要相应的治理和配套机制,以确保“技术”、“互联网”与“金融”很好地融合在一起,进而提升金融服务效率。

以下内容节选自上述廖岷的所撰文章,原标题为《全球金融科技监管的现状与未来》。

金融科技监管的未来走向

一、厘清监管职责范围,纳入现有监管框架

首先,无论如何定义金融科技,根据业务本质,对其中的金融活动实施监管,已是一个国际共识。绝大多数国家和地区都要求金融科技创新必须遵循现有金融监管基本原则,以确保标准的一致性。

那么,是否需要设立新的机构专门对金融科技实施监管?无论是国际层面还是国家层面,目前各界普遍认为无需专设新机构。对金融科技的监管完全可以沿用现有监管架构,根据机构或功能由现有的监管部门履行监管职责。

但其中非常重要的一点是,在金融科技发展的最初阶段,即需要有非常清晰明确的监管职责界定。而这一点无论对于发展中国家,还是发达国家,都并非易事。如何对金融科技实施准确的分类,是否对其中的股权和债权融资分别按不同办法实施监管,如何在中央和地方、央行和监管当局之间划分监管职责,这些问题在各国的解决必然有所差异,核心在于在现有监管框架之内,厘清职责。

二、鼓励金融科技创新,培育良好生态体系

许多国家政府或监管当局已经或正在推出鼓励创新的一系列政策举措,大致可以分为三种模式,即监管沙盒(Regulatory Sandboxes)、创新中心(Innovation Hubs)和创新加速器(Innovation Accelerator)。三种模式可以独立运用,但也有国家将监管沙盒视为更广义的创新中心中的一个模块。

所谓“监管沙盒”模式,即允许在可控的测试环境中对金融科技的新产品或新服务进行真实或虚拟测试。该模式在限定的范围内,简化市场准入标准和流程,豁免部分法规的适用,在确保消费者权益的前提下,允许新业务的快速落地运营,并可根据其在沙盒内的测试情况准予推广。

这一模式最早出现在英国。英国金融行为监管局FCA于2016年5月正式启动“监管沙盒”项目,澳大利亚和新加坡2016年6月发布项目征求意见稿,预计未来更多的国家和地区会推出类似安排。

从已有的英国模式和澳新的征求意见稿看,未来各国监管沙盒在不同的具体安排中将具有一些共同特点:

其一,无论受监管或不受监管的机构,都可申请进入监管沙盒。这一举措首次将众多作为“外来者”的金融科技公司纳入了监管大格局,一方面有利于减少其创新金融产品的监管不确定性风险,另一方面,对于目前各国主要以机构维度确定监管范围的格局,是否跨越界限迈前一步,这是一个监管理念如何应对金融科技快速发展的重大挑战。

其二,申请者将就其提交的创新产品或服务得到监管部门个性化的建议或指引,这对监管部门理解和评估金融科技创新提出了很高的能力要求。

其三,测试环境中将设置包括消费者保护等内容在内的一些基本监管要求。最后,测试过程中,监管者仍有能运用的监管工具和手段。最后这两点凸显了监管者在沙盒中仍应承担的风险监管和消费者保护职责。

第二种鼓励创新的模式是“创新中心”模式,即支持和引导机构(含被监管机构和不受监管的机构)理解金融监管框架,识别创新中的监管、政策和法律事项。这一模式已在英国、新加坡、澳大利亚、日本和中国香港等多个国家和地区得以实施。其中,既有一对一的辅导支持,也有面向更广泛受众的支持引导。但这一模式一般不涉及创新产品和服务的真实或虚拟测试。这一模式因其可操作性更强,预计未来将有大量国家和地区推出类似的制度安排。

模式之三是“创新加速器”模式,即监管部门或政府部门与业界建立合作机制,通过提供资金扶持或政策扶持等方式,加快金融科技创新的发展和运用。一些国家的“孵化器”安排也属于这一模式。鉴于监管部门的职责所在,预计这一模式将更多地为政府部门而非监管部门所采用。

整体而言,目前各国当局都希望在本国建立良好的金融科技生态系统(FinTechEcosystem),通过政府、监管部门、传统金融机构以及金融科技业等相关主体的沟通合作,建立及培育金融科技产业,激发科技创新,吸引金融科技人才,提高金融市场与金融体系效率,并增进金融消费者的满意体验。

在金融科技良好生态系统的构建中,通过政策引导,鼓励大型金融机构与金融科技公司各种形式的战略合作和融合,这是提升金融与科技快速融合的重要手段。目前国际上,各个大型金融机构和一些交易所都在迅速地开展与金融科技公司的各种合作,包括金融机构购买金融科技公司核心技术或商业模式、以持股方式开展合作、金融机构外包一部分业务处理给金融科技公司等。可以预见,各国金融科技发展得好不好,在很大程度上取决于传统金融机构与金融科技公司之间的合作是否紧密。

三、国际治理加速推进,双边合作渐次展开

在金融稳定理事会2016年3月正式将金融科技纳入其议程之后,下属的银行、证券和保险等行业委员会纷纷加速推进在这一领域的工作进程。在未来的一两年内,预计巴塞尔银行监管委员会BCBS、国际证监会组织IOSCO以及国际保险监督官协会IAIS等行业监管国际委员会将发布进一步的金融科技评估报告,同时,针对金融科技的发展,现行国际监管框架、指引和标准中是否存在不适应市场发展的内容需要修订,是否需要制定新的行动计划,各委员会都将作出专业权威的判断。

在国际治理加速推进的同时,一些国家也宣布了双边合作的可喜进展。随着双边合作协议数量的增多和内容的深化,以及金融科技创新自身较强的跨国界属性,对金融科技的双边合作完全有条件达到并超越对传统金融机构的母国东道国监管合作模式。

展望未来对金融科技的监管走向,我们也必须看到目前的监管理念和法规框架所面临的根本性挑战。在监管理念方面,传统的栅栏方式是否仍然适用?事实证明,目前以栅栏方式可以隔离商业银行和网络借贷之间的风险传播途径,然而,金融科技跨市场跨行业发展迅猛,再加上金融服务供给侧的日益多元化,未来恐怕难以简单使用隔离的方式来防范风险,跨行业的监管如何实现任重道远。

在监管路径方面,目前采取的是几乎完全针对现有金融机构的自上而下的监管路径,且当前金融体系中的加杠杆、规模和关联性、以及垄断租金等深层特征不断强化当前体系,这一固有格局是否阻碍了金融体系通过技术进步实现效率提升?有必要增加新的监管路径,更加关注新的金融企业和新的体系,更好发挥市场和技术的创新动力,实现提升效率和保持稳定等监管目标。

在监管规则方面,核心业务不得外包的基本理念是否需要调整?数据本地化的长期要求如何坚持,有无新的实现方式?市场上已经出现了众多帮助传统金融机构流程外部化的金融科技公司,使用架在云端的平台帮助金融机构提高中后台流程的效率和绩效,而区域公共云中心正在为区内多个国家提供数据服务。

在监管能力方面,如何运用金融科技来提高监管效能?如何培育和发展监管科技(RegTech)?以大数据为例,传统金融机构积累并持续产生海量数据,大数据分析的工具纷繁复杂,监管部门运用数据分析辅助监管的意愿和能力尚待提升。

面对金融科技的挑战,不仅监管理念必须调试与创新,法规框架亦受到了一系列问题的冲击。最为突出的挑战来自区块链。当前国际和各国的法律和监管框架并不完全适用于区块链网络,甚至两者间存在冲突。例如,当前法律监管旨在提供交易对手间的信任基础,但区块链并不需要这种信任的背书或支持,区块链“代码即法律”的主张集中体现了这一冲突;但另一方面,区块链未来的运用和发展却又非常依赖于国际和国家层面法律的确定性。

区块链对主权法律提出了一系列的问题:未来如何在去中心化的区块链网络中履行监管职责?监管者对于网络应有多大的进入权限?一国当局如何在区块链这一国际化的网络中执法?在出现争议诉诸现实法律的情况下,法律管辖权如何确定?对于这些问题尚无答案,但有一点是肯定的,即区块链尤其需要国际层面的治理与法规框架层面的思考。

金融科技的监管,在某种程度上,也是人与技术的关系这一经典命题的再现。越智能化、越技术化,越需要治理和配套机制,以确保“技术”、“互联网”这些中性概念与“金融”这一负外部性很强的概念合在一起,能产生我们提升金融服务效率的正“外部性”。这是每一个国家金融科技领域需要解决的重大问题。

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